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助力“健康中國”實行煙草稅“價稅聯動”

來源:中國財經報 作者:梁季 人氣: 發布時間:2019-08-14
摘要:近日,國務院印發《關于實施健康中國行動的意見》,提出了3項主要任務、15個重大專項行動,實施控煙行動為其中之一,并指出吸煙嚴重危害人民健康。我國是世界上最大煙草生產國和消費國,全國煙民3.5億,成人吸煙率高達27%。吸煙會帶來一系列慢性病,其中對肺...
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  近日,國務院印發《關于實施健康中國行動的意見》,提出了3項主要任務、15個重大專項行動,“實施控煙行動”為其中之一,并指出“吸煙嚴重危害人民健康”。我國是世界上最大煙草生產國和消費國,全國煙民3.5億,成人吸煙率高達27%。吸煙會帶來一系列慢性病,其中對肺部健康的負面影響最大。《美國衛生總監報告》的研究指出,90%的男性肺癌死亡和80%的女性肺癌死亡與吸煙有關,因此我國是世界肺癌第一大國也就不足為怪了。按照2016年國務院發布的《“健康中國2030”規劃綱要》要求,“到2030年,15歲以上人群吸煙率降低到20%。”基于國際經驗證明,煙稅是控制吸煙率的重要經濟手段。

  “以稅控煙”被證明行之有效

  世界衛生組織總結了6項有效控煙措施,其中之一即為提高煙稅,即通過提高煙草消費稅,可以帶來煙草產品價格上漲,進而減少煙草消費量。盡管煙草為致癮產品,煙民對其依賴性較強,但煙草價格對煙草消費有重要影響,尤其對于青少年的吸煙行為有重要影響,提高煙草稅可有效減少煙民增量。相關研究表明,我國卷煙產品的價格需求彈性為-0.23,這意味著,煙草產品價格每提高1%,煙草消費量則下降0.23%。

  煙草稅是世界各國普遍采用的控煙手段,且大都取得了不錯的效果。美國曾經是一個煙草生產與消費大國,全社會平均每人每年煙草消費量從1890年的54支增長至1963年的4345支,1965年18歲以上人群吸煙率為42.4%。1964年美國官方證實了煙草與疾病的關聯,隨后,聯邦政府介入,煙草消費上漲趨勢才得到逆轉,通過多手段控煙,成人吸煙率下降至2017年的14%。隨著煙草消費量的下降,肺癌死亡率也隨之下降,典型的有美國加利福尼亞州。美國加州在20世紀80年代和90年代早期開始控煙倡議,結果是該州肺癌死亡率比美國全國平均水平低1%之多。

  1862年7月1日,美國始征煙草消費稅,推動煙價上漲和煙草消費量的下降,具體情況(如圖1)。

  1996年10月,菲律賓始征煙草稅,2012年推行罪惡稅(SinTax),大幅提高煙草稅負擔,每包煙的平均價格由2012年的24.25比索提高到2017年的43.29比索,增幅為78%,且以低檔煙價格增幅最高。結果是,2012-2015年菲律賓國內煙草銷量由57.9億包下降至41.6億包,降幅為28.1%,2009-2015年期間,菲律賓成人吸煙率從28.3%降至22.7%,年均降幅近1%,同時煙草稅收入也增加了2倍。

  “寓禁于征”是我國開征煙草稅之“初心”

  在我國,消費卷煙產品不但要繳納與其他產品類似稅收外,還需要繳納絕大多數產品無需繳納的稅收,即煙草消費稅。煙草消費稅是我國消費稅15個稅目之一,其收入規模可觀,占據消費稅收入的“半壁江山”。

  我國消費稅設立于1994年,煙草消費稅也隨之開征。當時各類卷煙均按出廠價在生產環節統一計征,稅率為40%。“寓禁于征”、有效控煙則是開征煙草消費稅的初衷。之后,我國煙草消費稅政策經歷了4次調整(1998年、2001年、2009年和2015年),稅負不斷提高。

  目前煙草消費稅在生產和批發兩個環節征收,稅率以從價為主,從量為輔。在生產環節,從價稅率依煙的檔次不同而不同,甲類卷煙為56%,乙類卷煙為36%,從量稅率為0.06元/包;在批發環節,從價稅率為11%,從量稅率為0.1元/包。

  煙草消費稅在我國稅收收入中占有一席之地。消費稅是我國第四大稅種,2018年國內消費稅收入10632億元,占全部稅收收入的比重為6.8%。目前消費稅為中央稅,收入由中央政府獨享。在國內消費稅收入中,煙草消費稅收入占據“半壁江山”。2018年煙草消費稅收入為5639.8億元,占全部國內消費稅收入的比重為55.8%。分環節來看,2017年煙草消費稅收入生產環節占74%,批發環節占26%。

  “價稅聯動”機制不暢,制約我國“以稅控煙”效果發揮

  煙草消費稅給我國政府帶來規模較為可觀的財政收入,但“以稅控煙”有其現實制約。如上文所述,“以稅控煙”的作用機制為,提稅——提價——控煙,也就是說,“以稅控煙”的前提是“稅價聯動”,但我國“稅價聯動”機制并不暢通。這是因為我國實行煙草專賣制度,由煙草專賣局有計劃地組織煙草專賣品的生產和經營,這意味著我國煙草產品是政府而非市場定價,從而會出現“提稅不提價”的情況,使得我國“以稅控煙”效果大打折扣。比如2009年煙草消費稅政策調整并及時提高煙價,2010年煙草產量增速仍達到3.68%,而2015年提高煙草消費稅負擔同時提高卷煙產品價格,2015和2016年我國卷煙消費量連續兩年負增長,分別為-2.35%和-5.61%。

  提高煙草消費稅負擔,助力健康中國

  自上次煙草消費政策調整至今已4年有余,其帶來煙價上漲的控煙效果已被物價上漲因素所抵消。2017年我國煙草消費量重回上升趨勢,增速為0.82%。同時,相比較于世界其他主要國家,我國煙草消費稅負擔較低,有提稅空間。2018年我國煙草稅占煙草零售價的比重為38.8%,而美國為44.3%,其他國家更高。因此,近期有必要再次提高煙草消費稅負擔,應對我國控煙嚴峻形勢,助力健康中國行動落實。

  目前,我國煙草消費稅在生產和批發兩環節征收,稅率以從價為主、從量為輔。為了促進“以稅控煙”效果的發揮,建議提高批發環節從量稅負擔,即將批發環節的從量稅從現行的0.1元/包提高至1元/包或更高。這是因為,在批發環節提稅,距消費端更近,稅負更容易傳導至零售價格,相應控煙效果更好。并且,我國煙草消費以三類煙為主,2015年三類煙銷量占全部卷煙銷量的比重為44%,提高從量稅負擔則意味著低檔煙稅負增幅更大,相應大部分煙民(尤其是青少年)“提價”感受更強烈,控煙效果更好。

  暢通價稅聯動機制,為“以稅控煙”保駕護航

  提稅對控煙效果的發揮,有賴于價稅聯動機制是否暢通。為了保障“以稅控煙”效果的發揮,筆者認為,有必要暢通價稅聯動機制。從另外一個方面來看,我國煙草專賣制度也為“價稅聯動”提供了制度保障,即政府定價為卷煙產品提價提供了便利,因此在提高煙草消費稅負擔的同時,務必將增加的稅收負擔傳導至零售端,推動卷煙產品價格上漲,進而實現控煙的目的。

  當然,實現“2030年我國成人吸煙率降至15%”的目標有賴于綜合、全方位、多層次控煙體系的建立,煙草消費稅僅是其中手段之一,其效果發揮還有賴于“價稅聯動”機制是否通暢。“以稅控煙”不是萬能的,但“以稅控煙”政策缺位也是萬萬不能的,因此應暢通“價稅聯動”機制,提高煙草稅負擔,以助力健康中國行動。(作者系中國財政科學院公共收入研究中心副主任)

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